Tijdens de financiële crisis bleek dat systeemrisico’s waren onderschat en dat toezichthouders deze risico’s onvoldoende konden aanpakken.
De Europese Systeemrisicoraad (ESRB) roept Nederland op werk te maken van macroprudentieel beleid dat de schokbestendigheid van het financiële systeem moet vergroten. Als eerste stap dient de wettelijke taak van DNB om bij te dragen aan financiële stabiliteit te worden verhelderd.
Een belangrijke oorzaak van de financiële crisis was een onderschatting van de kwetsbaarheden in het financiële systeem als geheel. Hoewel in de aanloop naar de crisis van verschillende kanten werd gewaarschuwd voor de risico’s van financiële innovaties, overmatige schuldopbouw en sterk stijgende huizenprijzen, werden de gevolgen hiervan voor de stabiliteit van het financiële systeem onvoldoende erkend. De onderschatting van deze systeemrisico’s was enerzijds te wijten aan een gebrek aan inzicht in de verwevenheid van het financiële systeem. Anderzijds kon vaak niet krachtig worden opgetreden tegen risico’s die wel werden gezien, omdat toezichthouders daarvoor geen mandaat en bevoegdheden hadden of omdat het politieke draagvlak ontbrak.
In reactie op de crisis worden strengere eisen gesteld aan het vermogen en de financiering van banken. Solide financiële instellingen bieden echter geen garantie dat het systeem als geheel ook stabiel is. Voor financiële stabiliteit is naast toezicht op individuele instellingen ook macroprudentieel beleid nodig, dat zich expliciet richt op systeemrisico’s. Dit beleid richt zich dus niet op de solvabiliteit van een afzonderlijke bank, maar heeft tot doel de schokbestendigheid van het financiële systeem als geheel te bevorderen en de opbouw van risico’s tegen te gaan. Dit is een belangrijk verschil. Een toezichthouder kan bijvoorbeeld bij sterk stijgende huizenprijzen pas extra buffers eisen wanneer hij aannemelijk kan maken dat dit een risico inhoudt voor die individuele bank.
Macroprudentieel beleid kan de opbouw van dit risico tegengaan door de criteria voor kredietverstrekking sectorbreed aan te scherpen. Bovendien is de reikwijdte van macroprudentieel beleid breder dan alleen financiële instellingen die onder toezicht staan; het richt zich op het gehele financiële systeem.
Binnen het Eurogebied is macroprudentieel beleid des te belangrijker, omdat individuele Eurolanden niet de beschikking hebben over monetair beleid om nationale onevenwichtigheden tegen te gaan. Zo hadden Ierland en Spanje macroprudentieel beleid kunnen inzetten om de zeepbel op de huizenmarkt tegen te gaan.
Om macroprudentieel beleid ook daadwerkelijk te kunnen uitvoeren, moet de verantwoordelijkheid voor dit beleid wettelijk worden vastgelegd. Financiële stabiliteitsrisico’s zijn vaak zogenaamde staartrisico’s, met een kleine kans op een groot ongeluk. Omdat de baten van macroprudentieel beleid weinig zichtbaar zijn, zullen de soms pijnlijke maatregelen op veel weerstand stuiten. Een expliciete wettelijke taak geeft autoriteiten een sterke prikkel om in actie te komen als dat nodig is. Deze wettelijke taak moet gepaard gaan met voldoende bevoegdheden om systeemrisico’s te kunnen monitoren en maatregelen te treffen. De contracyclische kapitaalbuffer voor banken en strengere toezichteisen voor systeemrelevante financiële instellingen zijn belangrijke eerste stappen op weg naar een volwaardig macroprudentieel beleidsinstrumentarium.
In de afgelopen twee jaar is internationaal hard gewerkt aan het implementeren van deze les uit de crisis. Zo hebben onder andere het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten een macroprudentiële autoriteit ingesteld. Op EU-niveau is sinds begin 2011 de Europese Raad voor Systeemrisico’s (ESRB) actief, die tot taak heeft systeemrisico’s te analyseren en maatregelen tegen die risico’s aan te bevelen. Om te zorgen dat alle EU lidstaten werk maken van macroprudentieel beleid, heeft de ESRB op 16 januari 2012 een aanbeveling gedaan over de manier waarop lidstaten dit beleid moeten vormgeven. De ESRB roept in zijn aanbeveling de lidstaten op de verantwoordelijkheid voor macroprudentieel beleid wettelijk te verankeren.
Ook Nederland moet werk maken van macroprudentieel beleid om de stabiliteit van het financiële systeem te vergroten. Het belang daarvan wordt nog versterkt door de omvang en systeemrelevantie van de Nederlandse financiële sector. Bovendien laat de hoge hypotheekschuld van Nederlandse huishoudens zien hoe het uitstellen van maatregelen uiteindelijk kan leiden tot de opbouw van kwetsbaarheden. Macroprudentieel beleid kan, mits goed institutioneel verankerd, een belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen daarvan.
Een belangrijke rol voor DNB in het Nederlandse macroprudentieel beleid sluit goed aan bij haar huidige taken. Als centrale bank heeft DNB expertise op het gebied van macroprudentiële analyses en systeemrisico’s. En als prudentieel toezichthouder beschikt DNB over kennis van de financiële sector en kan zij toezichtinstrumenten inzetten.
Het nemen van maatregelen die gericht zijn op het financiële systeem als geheel wordt echter bemoeilijkt doordat een duidelijke wettelijke taak gericht op systeemrisico’s ontbreekt. De Algemene Rekenkamer onderschrijft dit in een recent rapport door te stellen dat “de Wft en de Bankwet onvoldoende duidelijk zijn over de taak die DNB heeft om bij te dragen aan de stabiliteit van het financiële stelsel en welke bevoegdheden daar bij horen.”
In het licht van de recente ESRB aanbeveling en de concrete macroprudentiële instrumenten die in de maak zijn, moet op korte termijn de wettelijke taak van DNB worden verhelderd. Alleen dan kan DNB – samen met andere betrokken autoriteiten – concreet invulling gaan geven aan macroprudentieel beleid.
Bron: De Nederlandse Bank
