Beleid wordt in Nederland gebaseerd op cijfers, analyses en adviezen. Bedenker van deze aanpak is Jan Tinbergen – vijftig jaar geleden kreeg hij de eerste Nobelprijs voor de economie. Inmiddels staat Tinbergens model onder druk, omdat er steeds minder vertrouwen is in de instituties die komen met die cijfers, analyses en adviezen. Is zijn model nog houdbaar? Vier visies op deze ontwikkeling.
Het model van Jan Tinbergen
Het voortraject voor beslissingen van de overheid verloopt in Nederland doorgaans volgens een vaste route met drie tussenstops. Het Centraal Bureau voor de Statistiek verzamelt feiten en cijfers. Onafhankelijke onderzoeksinstituten als het Centraal Planbureau, het Planbureau voor de Leefomgeving en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) maken op grond daarvan analyses van wat er gaande is in onze samenleving. Tot slot adviseren instanties als de Sociaal-Economische Raad (SER) – op basis van die cijfers en analyses – de overheid over ‘verstandig’ beleid.
Tinbergen ontwikkelde dit model vanaf 1936, met een chique term ook wel ‘beleidsrationalisatie’ genoemd. Het werd de basis onder het Nederlands sociaaleconomische beleid.
Wie was Jan Tinbergen?
Jan Tinbergen (1903-1994) was een Nederlands econoom. Hij was vanaf 1945 tien jaar lang de eerste directeur van het Centraal Planbureau. Hij was ook nauw betrokken bij de SER: vanaf de oprichting in 1950 tot 1962 was hij lid van de SER. Onder zijn commissievoorzitterschap kwam het eerste SER-advies uit, in 1951. Tinbergen kreeg in 1969 de Nobelprijs voor de economie. Met het oog op de vijftigste ‘verjaardag’ van die onderscheiding vinden in 2019 verschillende activiteiten plaats ‘in de geest van Tinbergen’. Meer informatie op www.tinbergentoday.nl.
Het Nederlandse voorbeeld staat onder druk
Veel andere landen zien de Nederlandse drietrapsraket als een groot voorbeeld voor het maken van beleid dat draagvlak heeft én effectief is. In Nederland zelf staan alle drie ‘tussenstops’ echter onder druk. Dat komt omdat instanties op alle drie niveaus steeds meer gewantrouwd worden. Van gepresenteerde cijfers en feiten wordt gezegd dat ze discutabel zijn (‘nepnieuws’). Instanties die komen met analyses worden beschuldigd van partijdigheid en verborgen agenda’s. En adviesraden wordt een gebrek aan achterban – en daarmee draagvlak – verweten.
Hoe kijken belangrijke betrokkenen naar de houdbaarheid van Tinbergens model? In vogelvlucht de visies van Mariëtte Hamer, Kim Putters, Jeroen Dijsselbloem en Henk Don.
Mariëtte Hamer, voorzitter Sociaal-Economische Raad
‘Laten we maatschappelijk verantwoord argumenteren’
‘Onze wereld is een stuk complexer en gefragmenteerder dan die van Tinbergen. Maar hoe verschillend we ook denken, de basis van het werk van de SER blijft dat we de gemeenschappelijke doelstellingen erkennen en op basis van gedeelde feiten komen tot gemeenschappelijke analyses en zo zoeken naar oplossingsrichtingen.’
‘Sociaaleconomisch beleid op die basis is een groot goed voor de samenleving. Maar het waarborgen daarvan vraagt wel om discipline van de deelnemers aan het sociaal debat. Daarom pleit ik voor maatschappelijk verantwoord argumenteren: debatteren met respect voor feiten en wetenschappelijke analyses en de instituties die deze aanleveren. Natuurlijk kunnen feiten en analyses altijd worden verbeterd, maar laten we dat dan wel doen op basis van goede argumenten, die anderen kunnen natrekken.’
Kim Putters, directeur Sociaal en Cultureel Planbureau
‘Polarisatie ondergraaft draagvlak’
‘Een aantal fundamentele veranderingen in onze samenleving maakt mensen onzeker en soms boos. En dat terwijl er tegelijk veel tevredenheid is met het leven in Nederland. Precies die burger – tevreden én boos – ligt momenteel bijna op elke beleidstafel als een verwarrend fenomeen.’
‘Vier systemen in onze samenleving steunen op het vertrouwen van de burger. Maar het economisch systeem staat onder druk, want werk blijkt geen garantie voor bestaanszekerheid. Het maatschappelijk systeem leidt tot ongemak: het vraagt van mensen om meer zelfredzaam te zijn én het wantrouwt hen in het naleven van de regels. Maar zelfredzaam zijn lukt niet altijd, en de meeste burgers frauderen niet. Het derde systeem, de democratische rechtsstaat, staat onder druk omdat niet iedereen zich vertegenwoordigd voelt door de instituties. Het ecologisch systeem tenslotte, moet het hebben van ons klimaatbeleid, terwijl een groeiende minderheid overtuigd is van de urgentie daarvan.’
‘Wat hebben we nodig? Geen one size fits all-beleid’
‘Wat hebben we nodig? Geen one size fits all-beleid. Redeneer vanuit de verschillen tussen regio’s en groepen en vind er iets van – zeg ik tegen de politiek – als deze verschillen groter worden. Want polarisatie ondergraaft draagvlak, zeker als het onzeker is of ieders belang meegewogen wordt. Economische, maatschappelijke en ecologische belangen moeten worden verbonden, gewogen en de uitruil ertussen moet veel zichtbaarder worden.’
‘Het omgaan met onzekerheden vraagt om meer wisselwerking tussen onderzoek en beleid, met respect voor elkaars rollen. Snelheid is daarbij niet altijd de beste raadgever. De vertragende werking van de wetenschap kan ook een zegen zijn. Die dwingt je te begrijpen dat er grotere veranderingen gaande zijn in de samenleving dan het vragenuurtje wellicht doet vermoeden.’
Jeroen Dijsselbloem, voorzitter van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid en voormalig minister van Financiën en Eurogroepvoorzitter:
‘De integriteit van instituties in twijfel trekken, is buitengewoon kwalijk’
‘We hebben in Nederland een unieke traditie met planbureaus, rekenmeesters en politieke partijen die hun verkiezingsprogramma laten doorrekenen. Geen enkel ander Europees land heeft zo’n discipline in het onderscheiden van wat wel en niet politiek is. Dat is een groot goed.’
‘Tegelijk ben ik bezorgd over hoe het met de Nederlandse instituties gaat. Politici horen op te komen voor instituten als het CPB en het RIVM. Ze horen die te respecteren en ervoor te gaan staan als ze aangevallen worden. Maar wat hebben we gezien? In de stikstofdiscussie vroeg het CDA zich openlijk af of het rekenmodel van het RIVM wel klopt. Onze objectieve rekenmeesters werden onderuit gehaald, terwijl de politiek de uitkomst van wetenschappelijk debat zou moeten accepteren en in gesprek gaan over de consequenties en mogelijke oplossingen. Boeren opjuinen door tegen hen te zeggen dat het stikstofprobleem bedacht is door het RIVM – dat is buitengewoon kwalijk.’
‘De zindelijkheid van het Nederlandse politieke debat hangt zeer af van de stabiele, vertrouwde en onafhankelijke instituties die we tot nog toe hebben. Ik zou tegen politici willen zeggen: gooi ze niet onder de wielen.’
Henk Don, bestuurslid van de Autoriteit Consument & Markt en voormalig directeur Centraal Planbureau:
‘Het gaat niet om draagvlak vinden, maar om draagvlak creëren’
‘Door de jaren heen hebben de planbureaus succesvollere en minder succesvolle periodes gehad. Een effectieve voorbereiding van rationeel beleid is geen rustig bezit, maar wel een waardevol bezit.’
De effectiviteit van het model hangt in de eerste plaats af van vertrouwen in de onafhankelijkheid en deskundigheid van analisten, zegt Don. ‘Dat vertrouwen moeten de planbureaus steeds weer verdienen, met name door transparant te zijn.’ De tweede voorwaarde is acceptatie van de rolverdeling. Als politici op de stoel van analisten en experts gaan zitten, ‘wordt de analist terzijde geschoven en werkt het systeem niet meer’. En andersom: ‘Als de analist te veel in de adviesrol kruipt – of daarin geduwd wordt – werkt het ook niet.’
‘Dat vertrouwen moeten de planbureaus steeds weer verdienen’
‘Een belangrijke vraag is: hoe ga je met de tijd mee en hou je tegelijk vast aan de basisprincipes van dit model die het behouden waard zijn? Het gaat niet alleen om draagvlak vinden, maar vooral ook om draagvlak creëren, mensen meenemen, ergens voor staan, niet te makkelijk leunen op de publieke opinie om maar draagvlak te hebben. Dat werkt wel, maar is niet hoe het bedoeld is.’
De uitspraken in dit artikel zijn gedaan op een conferentie over de houdbaarheid van Tinbergens model voor beleidsvorming in Nederland. SER en economenplatform ESB organiseerden deze in oktober 2019, in nauwe samenwerking met CBS, CPB, DNB en het ministerie van EZK, en met steun van het Instituut Gak.
Bron: SERmagazine
