Bij het voorkómen van bankencrises spelen de volgende problemen een rol: het risico op een crisis is moeilijk meetbaar, banken willen regulering ontwijken, toezichthouders hebben de neiging te laat in te grijpen, en overheidsgaranties zijn te goedkoop. Door grote schuldeisers van banken te laten meebetalen aan een bankencrisis, kunnen deze problemen worden ingeperkt.
Dit concluderen onderzoekers Michiel Bijlsma, Sijmen Duineveld en Jeroen Klomp in het zojuist verschenen CPB Document 210 ‘Systemic risk in financial markets: review and synthesis'. De studie geeft een overzicht van de inzichten uit de wetenschappelijke literatuur over bankencrises. Het risico op zo'n crisis wordt ook wel systeemrisico genoemd.
Hoe kan een bankencrisis ontstaan?
Een bankencrisis ontstaat door besmetting. Als besmetting optreedt, verspreiden problemen zich razendsnel van de ene bank naar de andere bank. Daardoor kan er een bankencrisis ontstaan. Banken kunnen elkaar op verschillende manieren besmetten.
Ten eerste door het netwerk van onderlinge verplichtingen dat banken verbindt.
Een faillissement van één bank zorgt dan voor een verlies bij andere banken. Ten tweede maken problemen bij één bank consumenten en investeerders wantrouwig tegenover vergelijkbare banken. Ze halen hun geld bij deze banken weg of eisen een hogere vergoeding. Ten derde doordat banken in acute geldnood hun bezittingen tegen dumpprijzen verkopen (‘fire sales'). De bezittingen van gezonde banken dalen daardoor ook in waarde.
Systeemrisico is moeilijk te meten
Een bankencrisis komt niet vaak voor. Systeemrisico is alleen al om deze reden moeilijk meetbaar. Daarbij komt dat het systeemrisico samenhangt met complexe factoren zoals het netwerk van contracten dat financiële instellingen met elkaar verbindt. Maatstaven voor systeemrisico gaan daardoor gepaard met een grote foutenmarge.
Banken willen regulering ontduiken
Een bank die erin slaagt om regulering van systeemrisico te omzeilen, kan winst maken door risico's te nemen op kosten van andere banken. Deze kosten komen bijvoorbeeld via depositogaranties bij andere banken terecht. Zo'n bank presteert daardoor beter dan zijn concurrenten. Financiële instellingen zullen dus proberen om maatregelen te ontduiken die bedoeld zijn om systeemrisico te reguleren. Daarbij is het voor toezichthouders lastig om aan te tonen dat ingewikkelde nieuwe financiële constructies regulering van systeemrisico omzeilen. Dergelijke constructies worden immers pas een probleem als genoeg banken tegelijk zo'n sluiproute gebruiken, zoals bijvoorbeeld het systeem van securitisatie via schaduwbanken dat een grote rol speelde bij de financiële crisis.
Toezichthouders staan bloot aan de verleiding om te laat in te grijpen
Toezichthouders hebben moeite zich te verplichten om snel en hard in te grijpen als problemen bij banken zich voordoen. Weliswaar disciplineert dreigen met hard ingrijpen banken, maar hard ingrijpen kan ook de ondergang van een bank versnellen. Toezichthouders stellen maatregelen daarom vaak uit, waardoor dreigen met hard ingrijpen niet altijd geloofwaardig is. Daarnaast laat een toezichthouder zich soms verleiden om de belangen van de sector te behartigen. De carrièrevooruitzichten van toezichthouders kunnen hier bijvoorbeeld een rol bij spelen. Ook kan onder toezichthouders sprake zijn van kuddegedrag: onzekerheid kan ertoe leiden dat toezichthouders elkaars analyses en beslissingen kopiëren.
Te goedkope overheidsgaranties leiden tot meer risico
Een overheidsvangnet in de vorm van depositogaranties of herkapitalisatiefaciliteiten verzekert banken en hun financiers tegen het risico van een systeemcrisis. Als de prijs van dergelijke garanties te laag is, lokken deze maatregelen tegen systeemrisico onbedoeld risicozoekend gedrag uit. Banken kunnen dan immers risico nemen op kosten van concurrenten en uiteindelijk de overheid, waardoor de belastingbetaler de rekening betaalt.
Wat betekent dit voor beleid?
Maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van een bankencrisis moeten aan een aantal eisen voldoen.
1. Leg de pijn van een crisis ook bij de grote schuldeisers van banken, zoals de houders van bankobligaties en doe dit in een vroeg stadium als kapitaal versterken nog mogelijk is. Dit kan bijvoorbeeld door banken te dwingen om zich deels te financieren met schuld die overgaat in aandelen als een crisis zich voordoet. De kopers van dergelijke converteerbare schuld hebben er belang bij informatie te verzamelen over de risico's die banken nemen. Deze informatie zal vervolgens verwerkt worden in de prijzen van de leningen aan banken.
2. Beperk goedkope overheidsgaranties. Als grote schuldeisers, zoals de houders van bankobligaties, bij reddingsoperaties buiten schot blijven, hebben zij er geen belang meer bij om banken in de gaten te houden.
3. Geeft toezichthouders prikkels om op tijd harde maatregelen te nemen. De informatie die kritische schuldeisers in de marktprijzen laten doorwerken, vormt een maatstaf voor systeemrisico. Deze maatstaf kan gebruikt worden om de toezichthouder tot ingrijpen te dwingen. Dat vergroot de geloofwaardigheid van het toezicht.
4. Maak het moeilijk om maatregelen te manipuleren. Dit kan alleen als toezichthouders niet afhankelijk zijn van banken voor het aanleveren van complexe informatie. Marktinformatie biedt toezichthouders een onafhankelijke informatiebron. Daarbij zijn kritische schuldeisers niet eenvoudig te misleiden.
Het document ‘Systemic risk in the financial sector: review and synthesis' , is gratis beschikbaar op de website van het CPB
Bron: Centraal Planbureau
