De coronacrisis heeft de kwetsbaarheden van mondiale waardeketens blootgelegd. Zo raakte de levering van (essentiële) goederen en productie-onderdelen in veel landen verstoord. Hierdoor is een publieke discussie ontstaan, ook binnen Nederland, over oplossingen om internationale handel schokbestendiger te maken. Veelgenoemde oplossingen gaan gepaard met overheidsingrijpen in het productieproces, zoals het terughalen van productie naar eigen land (reshoring). De coronacrisis vormt echter geen reden voor dergelijk beleid dat vrijhandel beperkt, aangezien de schokbestendigheid hiermee niet per definitie wordt vergroot. Herbezinning van het productieproces naar aanleiding van de coronacrisis dient in beginsel aan de markt zelf te worden overgelaten. Een uitzondering bestaat voor zogenoemde essentiële goederen, waar overheidsinterventie gewenst kan zijn om de leveringszekerheid te waarborgen. Een strategische aanpak op Europees niveau heeft daarbij de voorkeur.
Het streven naar kostenefficiëntie maakt waardeketens kwetsbaar
Mondiale waardeketens zijn ontstaan vanuit het streven naar kostenefficiëntie. Productieprocessen zijn hierdoor tegenwoordig opgesplitst in een groot aantal activiteiten die in verschillende bedrijven en landen plaatsvinden. Het steven naar kostenefficiëntie kan echter leiden tot kwetsbaarheden. De kans dat zich ergens in de mondiale keten een aanbodschok voordoet is immers groter dan wanneer productie volledig binnen één binnenlands bedrijf zou plaatsvinden. Deze kwetsbaarheid wordt versterkt doordat bedrijven doorgaans beperkte voorraden aanhouden, weinig zicht hebben op de gehele leveringsketen waarbinnen zij opereren, en overheden exportbeperkingen en invoertarieven kunnen opleggen. Tijdens de coronacrisis kwamen deze kwetsbaarheden tot uiting in tekorten aan goederen en verstoringen in de levering van productie-onderdelen.
Laat inrichting productieproces in beginsel aan markt zelf
Om productieketens schokbestendiger te maken worden drie opties veelvuldig genoemd, te weten het terughalen van productie naar eigen land (reshoring), diversificatie van leveranciers en het aanhouden van grotere voorraden. Dergelijke veranderingen van het productieproces dienen in beginsel aan bedrijven zelf te worden overgelaten. Bedrijven zijn het beste in staat om productiefactoren zo efficiënt mogelijk internationaal te alloceren. Op deze manier blijft internationale vrijhandel zo veel mogelijk bijdragen aan de groei van de wereldwijde welvaart. Vrijhandel kan op zichzelf ook bijdragen aan een grotere mondiale schokbestendigheid, doordat het essentiële technologie- en kennisoverdracht stimuleert tussen met name ontwikkelde landen enerzijds en ontwikkelingslanden anderzijds. Zo is Zuid-Korea in korte tijd de belangrijkste producent van COVID-19 testkits geworden, juist door kennis en essentiële onderdelen te importeren via zijn mondiale waardeketennetwerk. Overheidsinmenging in het productieproces kan welvaartswinsten in gevaar brengen en gepaard gaan met hoge welvaartskosten.
Een uitzondering voor overheidsinmenging kan gemaakt worden indien handel via waardeketens gepaard gaat met externe effecten die publieke belangen schaden. Zo kunnen mondiale waardeketens belastend zijn voor het klimaat, terwijl deze negatieve milieueffecten niet in de prijs zijn inbegrepen. Dit kan de overheid aanleiding geven om in te grijpen middels een CO2-belasting. Publieke belangen kunnen ook in het geding komen door een aanbodtekort van zogenoemde essentiële goederen, zoals medische mondkapjes. Voor dergelijke goederen kunnen overheidsmaatregelen wenselijk zijn om publieke belangen met betrekking tot leveringszekerheid te beschermen. Bij het waarborgen van leveringszekerheid gaat het overigens niet alleen om het vergroten van de schokbestendigheid van leveringsketens, maar ook om het vermogen om aan een explosieve stijging van de vraag te voldoen. Niet alle bovengenoemde oplossingen zijn hiervoor geschikt.
Reshoring garandeert geen leveringszekerheid…
Hoewel reshoring kwetsbaarheden voor buitenlandse schokken vermindert, biedt het tegelijkertijd minder mogelijkheden om schokken op te vangen. In een nagenoeg volledig binnenlands regime is het namelijk moeilijker en kostbaarder om productieonderdelen voor aangetaste productielijnen te substitueren in vergelijking met een economie die participeert binnen mondiale waardeketens. Terwijl bij handel in mondiale ketens een deel van de schok wordt opgevangen door internationale markten, moet bij een binnenlands regime de binnenlandse markt relatief meer van deze kostbare aanpassingen voor zijn rekening nemen. Hierdoor worden binnenlandse bestedingen, zoals consumptie, sterker geraakt dan wanneer een economie deel uitmaakt van mondiale waardenketens (zie Figuur 1). Deze verminderde schokbestendigheid kan de leveringszekerheid van essentiële goederen juist ondermijnen.
… een strategische Europese aanpak daarentegen wel
Overheidsbeleid gericht op het aanhouden van strategische voorraden is wel een manier om de leveringszekerheid van essentiële producten te waarborgen. Dit vergroot zowel de schokbestendigheid tegen binnenlandse als buitenlandse schokken, terwijl marktverstoringen beperkt blijven, aangezien het de keuze voor de meest efficiënte organisatievorm (bijvoorbeeld productielocatie) onveranderd laat. Dergelijke voorraden dienen idealiter op Europees niveau te worden aangehouden. Dit voorkomt inefficiënties waarbij de ene lidstaat een tekort en de andere een overschot aan essentiële goederen heeft en weerhoudt landen van het onderling opleggen van exportbeperkingen.
Complementair aan het aanleggen van voorraden kan de overheid een strategisch noodplan opstellen met geselecteerde bedrijven om bestaande productielijnen in snel tempo om te bouwen ten behoeve van de productie van essentiële goederen. Aangezien voorraden uitgeput kunnen raken als een crisis lang aanhoudt en het niet voor alle essentiële goederen mogelijk is om voorraden langdurig aan te houden, zoals voor medicijnen met een beperkte houdbaarheidsdatum, kan een dergelijk noodplan bijdragen aan het vergroten van het aanbod van essentiële producten. Meer informatie in het DNBulletin: Nederlandse handel via waardeketens voornamelijk op Europa gericht.
Bron: DNB
